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Le sanzioni nascoste nell’art.264 del decreto rilancio

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Nell’editoriale del 18 maggio, Gabriele Buia sottolineava l’esigenza che le nuove misure di incentivazione degli interventi edilizi e di sostegno delle imprese promesse per il “rilancio” dell’economia non costringessero i potenziali fruitori a “passare attraverso una 'via crucis' di adempimenti, procedure e autorizzazioni che ne limiterebbero l’impatto positivo e innovativo”.

Il 19 maggio veniva finalmente pubblicato sulla GURI l’attesissimo dl n.34 (“Decreto rilancio”), che, in – apparente – risposta a tale esigenza, dedica l’art. 264 alla “liberalizzazione e semplificazione dei  procedimenti  amministrativi in relazione all'emergenza COVID-19”. L’articolo sembra effettivamente agevolare gli operatori: per gli atti e le attività relative alla predetta emergenza, si prevede che le dichiarazioni sostitutive di certificazioni e di atti di notorietà di cui al dPR 445 del 2000 “sostituiscono ogni tipo di documentazione  comprovante tutti i requisiti soggettivi ed oggettivi richiesti alla normativa di riferimento, anche in deroga ai limiti previsti dagli stessi o dalla normativa di settore” e si delimita ulteriormente il potere delle amministrazioni di intervenire in via di autotutela caducatoria (annullamento d’ufficio e revoca ex nunc per sopravvenute ragioni di interesse pubblico) sui provvedimenti adottati (e in via di controllo tardivo sulle attività intraprese con mera SCIA). 

In coerenza con lo spirito incentivante del decreto, lo stesso comma 1 introduce importanti misure di liberalizzazione e semplificazione per gli interventi edilizi necessari ad assicurare l’ottemperanza alle misure di sicurezza temporaneamente prescritte per far fronte alla medesima emergenza pandemica, consentendo l’eventuale mantenimento delle opere realizzate “se conformi alla disciplina vigente” (in deroga dunque alla regola della cd doppia conformità di cui all’art. 36 TUED), con esonero dal contributo di costruzione eventualmente richiesto, previo accertamento espresso da adottare entro sessanta giorni dal ricevimento della domanda.

Purtroppo, però, come dovremmo ormai avere imparato, la tecnica della semplificazione amministrativa e la declamata liberalizzazione delle attività economiche si traduce spesso in un boomerang, che si limita a trasferire dall’amministrazione agli operatori la responsabilità della corretta lettura e applicazione del quadro normativo e tecnico, privando il dichiarante/segnalante di una effettiva garanzia di stabilità del titolo/beneficio che su tale dichiarazione/segnalazione si fonda e limitandone per l’effetto la spendibilità.

L’art. 264 aggrava pesantemente tale situazione, in quanto, al comma 2, sotto la dichiarata finalità di accelerare la “massima semplificazione” dei procedimenti amministrativi e l’attuazione delle misure di “sostegno” a cittadini e imprese e di “rilancio” dell’economia, nasconde, alla lettera a, un forte inasprimento delle conseguenze degli errori dichiarativi.

Dietro il preteso obiettivo di introdurre “misure urgenti” per “assicurare piena attuazione ai principi che non consentono alle pubbliche amministrazioni di richiedere la produzione di documenti e informazioni già in loro possesso” (!), il “decreto rilancio” interviene, a regime, sulla disciplina generale dei controlli amministrativi sulle autodichiarazioni e, nell’intensificare i controlli sulla relativa veridicità, aggrava sensibilmente gli effetti del loro eventuale esito negativo, aggiungendo alla misura tradizionale della (mera) “decadenza” (con effetto ex nunc) dal beneficio prevista dall’art. 75 del dPR 445 del 2000, l’espressa previsione, di un inedito, e temporalmente illimitato, potere generale di “revoca [senza limiti temporali] degli eventuali benefici già erogati nonché il divieto di accesso a contributi, finanziamenti e agevolazioni per un periodo di due anni decorrenti da quando l’amministrazione ha adottato l’atto di decadenza”, oltre all’inasprimento delle sanzioni penali.

Come ho denunciato “a prima lettura” (su Il dubbio del 22 maggio), in questo modo il legislatore dell’emergenza introduce, senza in alcun modo richiamarvi l’attenzione (né nel titolo, né negli obiettivi), un sistema rigidamente automatico di sanzioni amministrative per la mera, ritenuta, non veridicità delle autodichiarazioni. 

La natura afflittiva è innegabile per il divieto biennale di accesso a tutti i “contributi, finanziamenti e agevolazioni”, tanto più grave in quanto, omettendo la specificazione “economiche”, si lascia spazio per una lettura onnicomprensiva del termine “agevolazioni”, estesa anche a deroghe, sanatorie e simili.

Analoga natura punitiva deve peraltro a ben vedere riconoscersi alla revoca ex tunc dei benefici eventualmente già erogati. L’espresso richiamo, nel primo comma dello stesso art. 264, ai limiti dell’annullamento d’ufficio esclude invero che la misura possa leggersi come una nuova, contraddittoria, eccezione ai limiti motivazionali e temporali del potere amministrativo di intervenire con effetto ex tunc sui propri atti e sulle SCIA per vizi originari degli stessi. Si tratta dunque, anche in questo caso, di una sanzione, come del resto segnalato dai Servizi studi parlamentari nella scheda predisposta per i parlamentari in vista della conversione in legge del decreto. Anch’essa, però, come l’interdittiva biennale, si lega automaticamente (e inaccettabilmente) alla mera, ritenuta, non veridicità della dichiarazione (facilmente sovrapponibile all’errore ricostruttivo di un quadro normativo e tecnico estremamente magmatico e complesso), avulsa dalla gravità del presunto illecito e/o dall’elemento soggettivo. La stessa richiamata scheda illustrativa afferma che opera come fatto”, facendo perciò “perde[re] rilevanza [al]l’elemento soggettivo ovvero il dolo o la colpa del dichiarante”.

La norma tradisce un’evidente confusione tra categorie e concetti giuridici molto diversi (decadenza, revoca, sanzione, interdizione, falso, non veritiero), che produce conseguenze gravissime per i privati, chiamati ingiustamente a rispondere, a titolo di responsabilità oggettiva, per condotte legate a deficienze del sistema normativo da cui si cerca di tenere indenni le amministrazioni. È emblematico in tal senso che, proprio nella consapevolezza di tali deficienze (descritte come caos, dedalo, alveare normativo) le più recenti proposte di riforma siano tese a ridurre la responsabilità amministrativa per colpa grave e il reato di abuso d’ufficio.

Ferma la necessità di prevenire e punire chiunque fraudolentemente dichiari/rappresenti il falso per accedere a vantaggi pubblici della più varia natura, non si deve pertanto dimenticare che le sanzioni sono soggette a principi e regole ben precisi e che, in ogni caso, le misure di semplificazione privano di fatto gli operatori delle garanzie del controllo preventivo dell’amministrazione. Si impone quindi particolare attenzione al confine tra dichiarazioni/rappresentazioni consapevolmente “mendaci” ed errori interpretativi di contesti giuridici e tecnici spesso scarsamente chiari, che per tale ragione sono ritenuti tendenzialmente “scusabili” alle amministrazioni e ai giudici.